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適應行政審批制度改革  完善個人執業資格制度
    行政審批是現代國家管理社會各方面事務的一種重要的事前控制手段。由于計劃經濟體制的巨大影響,行政審批在中國被廣泛運用于許多行政管理領域,對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用,成為一種國家管理行政事務的不可缺少的重要制度。但隨著中國社會主義市場經濟的建立和完善,行政審批制度也不斷顯現出其體制性障礙的一面,行政審批制度改革迫在眉睫。本世紀以來,我國政府積極推進行政審批制度改革,分批取消和調整行政審批事項,加強對行政審批權力運行的監控,推動服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府建設,促進經濟社會又好又快發展。
    關于住房和城鄉建設行業行政審批事項的調整一直備受社會關注,特別是針對企業資質和個人資格設置雙重審批,社會議論頗多。個人執業資格制度何去何從,引人深思。本文將對此簡要分析。
    一、個人執業資格制度符合行政制度審批改革的初衷
   (一)企業資質制度與個人執業資格制度建立的時代背景
    我國建筑市場實施企業資質管理是計劃經濟向市場經濟過渡的產物,政府通過制定資質標準來評定企業的資質等級,從而對企業招投標資格進行限制。這項制度在特定時期對引導建筑業企業的發展,維護建筑市場秩序,發揮了較大作用。
    隨著我國市場經濟的發展,企業資質管理的弊端逐漸顯現,主要有:一是資質的目的是保證工程質量,但企業資質是集體行為,工程質量發生問題時追責個人難,威懾力差,且問題企業可以改換牌子繼續經營,造成工程質量責任終身制得不到落實;二是由于招投標條件門檻設置越來越高,一般二級(乙級)資質企業無法進入,造成市場上存在高資質企業出借資質(掛靠)的現象,干擾了市場秩序;三是企業資質標準把執業人員數量作為企業資質升級的重要條件之一,導致執業人員出借、掛靠證書現象十分普遍,加上企業資質評審的人為因素比較多,影響了企業資質管理的公正性;四是現行的資質管理標準帶有濃厚的部門管理色彩,建筑業企業資質標準分為施工總承包、專業承包、勞務分包三大序列,每個序列又劃分為幾十個資質類別,過細的劃分,使得相近專業的企業能力得不到充分發揮,減少了競爭機會;五是當企業施工業績、人員數量、自由資金、工程質量、經營管理水平發生明顯變化時,政府不能對企業資質進行有效的動態監管。
    從境外發達地區管理經驗來看,市場經濟比較發達的國家,如歐美地區,側重自由競爭,政府對企業沒有定級制度,有的國家對企業有許可制度,但不分級,主要靠市場交易主體的相互制約。而這些國家都對關系公眾利益和生命財產安全的關鍵崗位實施個人執業資格制度。
    我部在二十世紀九十年代就根據市場經濟體制要求,參照國際通行做法,對建設行業事關國家利益和公眾安全的專業領域逐步建立個人執業資格制度。到目前為止,已基本建立了包括教育評估、職業實踐、資格考試、注冊管理、繼續教育等一套比較完善的管理體系。個人執業資格制度的建立,從本質上講就是按照公開、公平、公正、高效的原則對現行的行政審批制度的重大改革。
   (二)個人執業資格制度符合政府職能轉變要求
    市場經濟體制下政府職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。政府在市場監管職能中要管好的事就是制定法律法規,完善市場規則,規范市場秩序,確保工程質量和安全等。建立個人執業資格制度,通過資格考試保證關鍵崗位的人員具備必須的專業知識和技能;通過誠信和執業監管,強化執業人員在工程建設中的權力、義務和法律責任,建立行之有效的工程質量終身責任制,對提高工程質量,保障人民群眾生命財產安全起到積極作用。個人執業資格制度集中體現了市場經濟公平、競爭、法治的原則,符合政府職能轉變的要求。
   (三)個人執業資格注冊統一管理有利于市場健康發展
    注冊審批是個人執業制度的重要環節,而建立執業資格制度的根本目的是執業監管。根據我國建設行業特點,執業人員隨著工程項目流動量大,跨省市執業比較普遍。目前我部個人執業資格制度注冊審批基本采取省、部兩級管理,保證了個人執業跨地區服務不受限制。如果將一級注冊師注冊審批下放到省級建設行政主管部門,有利的是能減少審批程序,縮短審批時間,提高審批工作效率;不利的是給執業人員跨地區執業監管帶來困難,一方面,執業人員在執業中產生質量事故或者違反職業道德時,省級建設行政主管部門不能直接對別的省的注冊執業人員進行處罰;另一方面,省級二級注冊師注冊系統不聯網也為執業資格注冊查重帶來困難,為個別注冊人員掛靠到外單位注冊埋下隱患。
    二、正視問題,不斷完善個人執業資格制度
   (一)加強個人執業資格制度的立法工作
    目前,建設行業執業資格制度除注冊建筑師以國務院令形式頒布了《注冊建筑師條例》,其它專業執業資格制度的單項法規都是以部門規章或者原國家人事部、建設部聯合發文形式頒布相應規章,法律效力低,執行力度缺乏保障,尤其是處罰力度不夠。
    建議加強建設行業執業資格制度立法工作,建立類似《注冊會計師法》、《執業醫師法》的上位法的立法工作,完善我國建設行業執業資格制度法律體系,提高法律效力,滿足市場經濟體制下對執業人員職業道德和執業行為的要求。
   (二)強化個人執業資格制度,建立完善的工程質量終身責任制
    建設行業的企業資質制度在工程質量的保障上主要是通過企業內部的質量管理實現,對人員的法律責任未加明確。工程出現問題是由企業作為責任主體進行賠償,這也是企業資質保留的原因所在。而國際上通行的注冊師對工程質量的終身責任制實際上是在個人執業制度的基礎上形成的,并通過工程保險體系模式強化注冊人員在工程責任體系中的作用。
    建議學習和借鑒國外已有經驗,逐步建立以執業人員為主體的工程責任保險體系,與個人執業資格制度相配套。注冊人員投保后,當工程項目出現問題時,由保險公司賠償,同時注冊人員保險費用與個人工程質量安全情況記錄掛鉤,出現的事故越多保險費用越高。由于保險費用計入工程建設(設計)成本,注冊人員工程質量記錄將成為業主考量的重點,推動注冊人員接受市場選擇,強化責任意識,促進工程質量的提高。
   (三)加快個人誠信體系的建立
    目前,個人執業資格制度誠信體系的基本框架已形成,但建設還不到位。誠信體系的信息采集、標準化要求還需要進一步落實。注冊人員執業違法違規行為的執法和處罰力度不夠,違法違規的執業成本低,使得企業和注冊人員重視不夠,執業過程中容易出現違規操作。
    建議今后一方面加快誠信體系的相關立法及配套制度的建設,以法律形式明確相關責任,建立終身責任制;另一方面加快目前誠信信息庫的建設,將誠信體系與市場監管有效銜接,使誠信信息成為業主選擇注冊人員的重要參考指標,促使執業注冊人員更加重視誠信。
   (四)推進企業資質與個人執業資格制度并軌,企業資質逐漸淡出
    目前,我國建筑業實行企業資質管理和個人執業資格管理并行的雙軌制管理模式,將個人執業人員數量作為企業資質的重要條件,對個人執業資格制度的建立起到了很大的促進作用,但也客觀造成個人執業資格人證分離、變更注冊頻繁、個人資格證書和注冊印章單位保管、限制注冊人員流動等問題。另外,個人執業范圍也受到企業資質的制約,造成執業人員資源的浪費。
    建議加強對企業資質制度和個人執業資格制度的同步改革研究,制定出弱化企業資質管理,強化個人執業資格制度的工作目標和實施計劃,加快完善個人執業資格制度的步伐,建立以個人執業資格制度為主體的工程質量責任體系。鑒于歷史原因和專業領域的不同,現階段我國可以有計劃地取消企業資質等級,轉為設計、施工等許可證制度,項目招投標主要和人員條件、技術能力、工程保險、誠信記錄等掛鉤,推動企業在培養人才和市場信譽上下功夫。
   (五)加強行業自律
    注冊人員的管理分為兩個層次。一方面是法律層面的由政府依法準入、依法管理;另一方面是一般性道德層面的由行業自律,需要依靠相關協會組織通過建立執業人員道德準則、實施會員監督來解決。同時,注冊人員的合法權益也可以通過協會與政府的溝通得到保護。建議加快建立注冊人員相關協會組織,加強行業自律。
    勘察設計行業個人執業制度的建立是一個系統工程,需要很多配套政策和措施來支撐。雖然起步晚,尚有很多不完善的地方,但其體現了行政審批制度改革的方向,有利于規范市場管理,建立工程質量終身責任制,保障工程安全。我們要加強研究,不斷推動個人執業資格制度的完善,讓其發揮應有的更大的作用。
摘自《住房和城鄉建設部執業資格注冊中心簡報》 2014年7月4日
 
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